El Ministerio de Transportes ha sacado a trámite de audiencia los 31 corredores pendientes del nuevo mapa concesional del autobús estatal, después de que otros tres contratos ya hubieran pasado por esa fase. Con este movimiento, el organismo que dirige Óscar Puente intenta culminar la que debería haber sido la mayor reorganización del transporte regular de viajeros por carretera de competencia estatal en décadas. El objetivo oficial era sustituir las 77 concesiones actuales por 34 grandes corredores, con 600 rutas, 2.294 paradas, más de 190.000 kilómetros de líneas y una demanda prevista de 31 millones de viajeros.
El anuncio, presentado por Transportes como un impulso definitivo al nuevo mapa, llega sin embargo rodeado de dudas jurídicas, económicas y regulatorias. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ha cuestionado aspectos centrales del modelo de pliegos. La primera licitación disponible, la Bilbao-Castro-Urdiales, ya ha sido suspendida cautelarmente tras un recurso de Lictrain. Y el sector sigue pendiente del conflicto europeo sobre el cabotaje, que puede limitar la capacidad real de las concesiones españolas para impedir que rutas internacionales transporten viajeros entre dos puntos del territorio nacional.
El ministerio liderado por Óscar Puente defiende que el rediseño permitirá rebajar las tarifas un 22% de media, hasta 0,06715 euros por viajero y kilómetro. Pero el dato, lejos de cerrar la discusión, confirma una de las principales anomalías del sistema español. El equipo del profesor Javier Asensio, de la Universidad Autónoma de Barcelona, situó en 2024 el precio medio de España en 0,077 euros por kilómetro, frente a 0,037 en Portugal, 0,041 en Italia, 0,043 en Reino Unido, 0,054 en Francia y 0,056 en Alemania. Incluso con la rebaja anunciada por el Ministerio, España seguiría instalada en lo más alto del podio de la comparación europea. Y hablamos de precios nominales, no ajustados a los salarios.
Esa diferencia tiene consecuencias muy visibles para los usuarios. El nuevo marco puede mantener situaciones como que viajar de Madrid a Badajoz siga siendo más caro que viajar de Madrid a Lisboa, pese a que la segunda ruta es internacional y mucho más larga. La promesa de rebaja tarifaria se queda así a medio camino. Baja ligeramente el precio regulado respecto al sistema anterior, pero empieza a costar dinero de los Presupuestos Generales del Estado y no corrige el diferencial español frente a mercados europeos donde la competencia en larga distancia por carretera está más abierta.
El Ministerio también sostiene que sólo diez corredores necesitarán compensaciones públicas, por un importe estimado de 8,6 millones de euros anuales. El problema es que esa cifra no refleja ni una fracción del volumen real de dinero público que ha sostenido el sistema concesional en los últimos años.
Millones para no crecer
Desde 2023, Transportes ha destinado cientos de millones de euros a subvenciones a tarifa mediante la gratuidad temporal de determinados títulos, los descuentos que implantó desde junio del año pasado, el Abono Joven y el Abono Único. Esa política ha lubricado las cuentas de un pequeño grupo de operadores, con Alsa a la cabeza, que, en muchos casos, explotan concesiones caducadas o nunca licitadas en condiciones de competencia efectiva. De hecho, hasta ahora Alsa ha venido ganando con veinte contratos, casi todos caducados, más del 80% de la facturacion del sector de larga distancia. Años de relaciones con los principales decisores y de ser un refugio fácil para muchos exaltos cargos lo han facilitado.
Los datos oficiales del Observatorio del Transporte de Viajeros por Carretera permiten dimensionar el resultado. En los contratos de gestión estatales, el número de viajeros sólo pasó de 30,88 millones en 2019 a 32,04 millones en 2024. Es decir, tras años de gratuidad, descuentos y bonificaciones, la demanda apenas creció un 3,8% respecto al año previo a la pandemia. El dato de viajeros-kilómetro es aún más elocuente. En 2019 fueron 5.795,9 millones y en 2024, 5.807,4 millones.
La foto completa es incómoda para el ministerio de Óscar Puente: El Estado ha inyectado una enorme cantidad de recursos públicos en el sistema, pero los contratos estatales apenas han aumentado su volumen estructural de viajeros respecto a 2019.
La primera prueba práctica del nuevo modelo tampoco ha sido tranquilizadora. Los pliegos de la Bilbao-Castro-Urdiales fueron recurridos por Lictrain y el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales acordó medidas cautelares al amparo de los artículos 49 y 56 de la Ley de Contratos del Sector Público, suspendiendo el procedimiento de contratación. La resolución anticipa uno de los riesgos del despliegue del mapa. Antes de que Transportes haya terminado de lanzar los nuevos corredores, sus pliegos ya están siendo impugnados.
La Bilbao-Castro-Urdiales muestra además una debilidad económica relevante. Los pliegos obligan al adjudicatario a acogerse a los sistemas de descuento existentes, pero no incorporan de forma clara esos descuentos al equilibrio económico de la concesión.
Así, cualquier empresa que quiera concurrir debe calcular su oferta con una variable decisiva que depende de decisiones futuras del propio Ministerio. Si se prorrogan bonificaciones, si cambia el Abono Único, si se modifican los descuentos jóvenes o si se introduce una nueva subvención a tarifa, el impacto económico puede ser sustancial. Para un operador entrante, esa incertidumbre no favorece la competencia. La encarece y la hace más arriesgada. ¿Quién garantiza que las dádivas del Ministerio a Alsa se mantendrán si gana otro operador?
La CNMC ya lo advirtió
La CNMC ya había advertido de problemas de fondo en el modelo de pliegos utilizado por Transportes. En su informe, el regulador recuerda que la reserva concesional sólo debería justificarse cuando el mercado no pueda garantizar precio, conectividad, calidad o frecuencia. También reitera su recomendación de liberalizar, al menos, las rutas de más de 100 kilómetros donde pueda existir competencia efectiva, reservando la concesión para los tráficos que realmente necesiten protección pública.
El informe cuestiona que el Ministerio siga tratando de forma apriorística todas las líneas como servicios públicos de titularidad administrativa. La CNMC reclama un análisis previo más exigente. Primero debe comprobarse si el mercado puede prestar el servicio en condiciones adecuadas. Sólo después debería justificarse una exclusividad. El nuevo mapa, sin embargo, mantiene la lógica concesional como único punto de partida.
Competencia también advierte de que los pliegos pueden limitar la entrada de nuevos operadores. El regulador critica que no se dividan los contratos en lotes cuando no exista una justificación específica, alerta sobre exigencias de medios mínimos y solvencia que pueden favorecer a empresas ya implantadas, y señala que el tamaño de los contratos, las obligaciones de vehículos y algunos criterios de experiencia pueden reducir la concurrencia y beneficiar al operador saliente.
Uno de los puntos más delicados es la ventaja informativa del incumbente. La CNMC sabe que el operador actual conoce mejor que nadie la demanda real, los costes efectivos, los vehículos necesarios y el personal realmente vinculado al servicio. Los nuevos entrantes, en cambio, dependen de la información que ese mismo operador saliente facilita a la Administración. Si esos datos no son veraces, actualizados y suficientemente desglosados, la licitación nace sesgada.
El regulador llega a advertir de un riesgo especialmente grave. Si el incumbente comunicara costes laborales u operativos superiores a los reales, sus competidores podrían incorporar esos costes inflados a sus ofertas y perder competitividad.
La duración de los contratos añade otro flanco. La CNMC advierte de que las concesiones largas reducen la presión competitiva, impiden que usuarios y administraciones se beneficien de licitaciones periódicas, dificultan la adaptación a cambios de demanda y aumentan el riesgo de captura regulatoria. Por eso pide no utilizar por defecto el máximo de diez años y reservar las prórrogas para supuestos excepcionales y debidamente justificados.
El diseño económico de los pliegos también puede penalizar ofertas más eficientes. Competencia cuestiona fórmulas y umbrales de anormalidad que pueden castigar propuestas agresivas en precio. Una mejora económica relevante puede traducirse en poca puntuación adicional y, al mismo tiempo, elevar el riesgo de que la oferta sea considerada anormalmente baja. El sistema anuncia tarifas más baratas, pero puede desincentivar a quienes intenten bajarlas de verdad.
“El sistema concesional ha fallecido”
A estas críticas se suma una advertencia significativa desde dentro del propio mundo concesional. Fernando José Cascales, una de las voces históricas del transporte regular por carretera, publicó recientemente en Diario del Transporte un artículo titulado “D.E.P. El sistema concesional ha fallecido”. Cascales ha sido director general de Ferrocarriles y Transportes por Carretera del Ministerio de Fomento, presidente del Consejo Superior de Obras Públicas, inspector general de Servicios del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, vocal asesor del Ministerio de Fomento y miembro del Cuerpo Técnico de Inspección del Transporte Terrestre. Su diagnóstico pesa porque procede de alguien que conoce desde dentro la arquitectura jurídica del sistema y que ha defendido las concesiones a capa y espada.
El frente europeo puede ser aún más relevante. España mantiene una batalla con la Comisión Europea después de que Bruselas diera la razón a Alemania y avalara la autorización de cabotajes entre Madrid y Tréveris en una ruta internacional. El asunto está pendiente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Si el TJUE confirma la posición de la Comisión, las exclusividades que España conceda en sus nuevas licitaciones quedarán en entredicho, dado que los operadores internacionalees autorizados por otros Estados miembros podrán prestar servicios internacionales con paradas interiores, del mismo modo que Alsa hace paradas interiores en Francia o Portugal. Los concesionarios podrían ganar contratos blindados en España y encontrarse después con que no pueden defenderlos plenamente frente al derecho europeo.
El trámite de audiencia abre ahora un periodo de alegaciones, informes autonómicos y revisión técnica. Pero el nuevo mapa no llega a esa fase como una reforma pacífica. Llega con una cautelar en el primer procedimiento relevante, con un informe muy crítico de la CNMC, con datos oficiales que cuestionan la eficacia de las subvenciones masivas, con precios todavía muy superiores a los de otros grandes mercados europeos y con una batalla pendiente ante el TJUE. Y eso sin mencionar las prórrogas en Cataluña, muy denunciadas por las patronales, y el plan de Renfe de lanzar una ‘Enatcar II’ que también pisará las concesiones del Ministerio.
Transportes ha sacado los 31 corredores a exposición pública. La pregunta es cuántos llegarán a licitarse sin pasar antes por los tribunales. El sistema español del autobús de larga distancia se enfrenta a una encrucijada, y todo apunta a que Óscar Puente perderá la batalla.