A Fernando Jiménez Colorado y Pablo Alvargonzález Fernández, admirables Letrados del Consejo de Estado.
Donald Trump no recibe más que disgustos de parte de España. Cuando había logrado que su ochenta cumpleaños opacase el 250 aniversario de la Declaración de Independencia de los EE. UU., se entera de que en la patria de Cervantes se está celebrando el V Centenario del Consejo de Estado.
Y a pesar de que muchos le acusan de escasas luces, sus palabras a Melania, ante esta cósmica coincidencia, son de una gran lucidez: “Querida, fue fácil para mí postergar a los Padres Fundadores y poner en el lugar de Jefferson a Ilia Topuria, pero con el emperador Carlos V no tengo nada que hacer. Estos indómitos españoles arruinan mi celebración y se llevan toda la gloria”.
Yo tuve la inmensa fortuna de trabajar un lustro en el Consejo de Estado (2012-2017), como miembro del gabinete de su presidente de entonces, mi queridísimo José Manuel Romay Beccaría, el cardenal Mazarino de Betanzos, y es por ello que conservo un enorme cariño a la Casa y me gustaría aportar mi granito de arena a tal feliz conmemoración.
Una visión de conjunto
El Consejo de Estado es una de las Instituciones más antiguas de España; sus antecedentes pueden rastrearse hasta el Aula Regia de la monarquía visigoda, pero fue el Emperador Carlos V, en el año 1526, quien lo fundó. Desde esa fecha hasta hoy, las vicisitudes de la apasionante Historia de España han influido en la existencia del Consejo.
El hijo de Juana la Loca lo creó para tener un órgano que se ocupara con visión de conjunto de los asuntos generales que afectaban a toda la Monarquía. Se diferenciaba de todos los demás no solo por su superior rango, sino también porque su función era puramente consultiva: no tenía por objeto resolver pleitos sino asesorar al monarca en asuntos importantes para el Reino. El Consejo de Estado español es el más antiguo de los que existen en el mundo, aunque el de los Países Bajos nos discute tal honor.
A Carlos V le sucedió Felipe II, que tenía dos ideas muy claras acerca del Consejo. Una, que no convenía que el Rey estuviera presente en sus sesiones; y otra, que su función no era la de resolver pleitos. En los reinados de Felipe III y Felipe IV fue perdiendo importancia a causa de la oposición de los validos, que veían en él un freno a su omnímodo poder, tanto el duque de Lerma como su hijo el duque de Uceda. Este último no podía imaginar que el palacio que se estaba construyendo al final de la calle Mayor de Madrid sería ocupado algún día por el Consejo de Estado.
La encomienda de Isabel II
La llegada de Felipe V y de los Borbones al trono de España supuso una pérdida de influencia para el Consejo, ya que llegó imbuido por las ideas francesas de la época sobre la organización del Estado y el modo de gobierno. La Constitución de 1812 lo instauró como único Consejo del Rey, pero duraría tan poco como La Pepa, suprimida por el Rey Felón en mayo de 1814. En 1845, reinando ya Isabel II, se le encomienda, junto a la función consultiva, el despacho de los asuntos contencioso-administrativos. Para algunos autores el decenio 1858-1868 constituye una de las Edades de Oro del Consejo, dictándose la primera ley orgánica del mismo. A partir de ese año entró en declive, quedando reducido a entender de “asuntos menores”.
Así llegamos al siglo XX y con él, a la Ley Maura de 1904 que le desembaraza definitivamente de funciones jurisdiccionales. El Consejo de Estado sobrevivió, con mayor o menor fortuna, a los embates de la dictadura de Primo de Rivera y de la Segunda República y se vio desarbolada durante el momento terrible de nuestra guerra civil. Terminada la guerra se restableció por ley de febrero de 1940.
Desde esa fecha hasta nuestros días el Consejo de Estado se ha desenvuelto en dos etapas separadas por un acontecimiento clave: la Constitución de 1978. A esta historia tan rica y accidentada, Antonio Pérez-Tenessa tuvo el acierto de aplicarle el lema de la ciudad de París: Fluctuat nec mergitur. Y, en efecto, el Consejo de Estado español, a lo largo de los siglos, ha fluctuado, pero no se ha hundido.
El Palacio de los Consejos
Antes de hablar de los dos últimos períodos de la historia del Consejo, de los años en que se convirtió en el Faro de Alejandría del Derecho Público español, unas breves palabras sobre su emblemática sede en el Palacio de los Consejos, sito en el corazón del Madrid de los Austrias. Fue mandado construir, como decíamos, por el duque de Uceda, valido de Felipe III, que cayó en desgracia y según algunos, entre ellos Francisco de Quevedo, algo tuvo que ver en esa caída la construcción de su palacio.
Nunca sabe uno para quien construye y es de suponer que si Cristóbal Gómez de Sandoval Rojas hubiese sabido que algún día el Consejo de Estado se iba a instalar en su palacio no hubiese puesto tanto empeño en la obra, por la inquina y prevención con la que los validos vieron siempre al Consejo. La moradora más ilustre del Palacio de los Consejos fue Doña Mariana de Austria, madre de Carlos II y regente durante su minoría de edad, que falleció en el mismo en 1676. Algunos dicen que su fantasma se sigue apareciendo en el Palacio, pero esa, como diría Kipling, es otra historia y debe ser contada en otro sitio.
La Edad de Oro del Consejo
Ahora debo hablar de la auténtica Edad de Oro del Consejo de Estado: los años 50 y 60 del siglo pasado, cuando en una España muy oscura, un grupo de Letrados del Consejo de Estado (catedráticos en su mayoría) alumbraron el moderno Derecho Administrativo español. Y quiero hacerlo con las emocionadas y emocionantes palabras que José Manuel Romay Beccaría pronunció en marzo de 2015 en la Real Academia Gallega de Jurisprudencia y Legislación con motivo de su discurso de ingreso en la institución.
Dijo Romay aquella tarde: “Hay un hecho que marcó decisivamente mi vocación, mis vocaciones. Ese hecho fue mi ingreso en el Consejo de Estado. Permitidme decir unas breves palabras sobre una de las joyas del entramado institucional español, seguramente la más desconocida: el Consejo de Estado. Todo empezó, como no, en la Facultad de Derecho de la Universidad de Santiago de Compostela. Allí un modesto pero competente profesor de Derecho Administrativo, Aurelio Guaita, le descubrió a un joven de Betanzos el Consejo de Estado y la formidable labor de europeización de nuestro Derecho Administrativo que estaban haciendo desde el Consejo un grupo de letrados, cuyos nombres entraron ya en la mitología de esta rama del Derecho en nuestro país: Eduardo García de Enterría, José Luis Villar Palasí, Manuel Alonso Olea, José Antonio García-Trevijano, con la sabia batuta de un consejero inolvidable: D. Luis Jordana de Pozas.
Una escuela de libertad
Aquel muchacho no vio defraudadas sus expectativas. El Consejo fue para él una escuela de saberes y un ejercicio permanente de humildad. Todos los jueves iba allí a examinarse y a aprender, en su Sección y en la Comisión Permanente. En la Sección coincidió con figuras legendarias como Pedro Gamero del Castillo y Jaime Guasp, o con compañeros como Villar Palasí o José Solé, que eran capaces de discutir entre ellos si los textos que citaban eran de la Partida V o de la VI, de la Novísima o de la Nueva Recopilación.
Aquel letrado pudo apreciar que el Consejo de Estado era al mismo tiempo una escuela de libertad: “Ahí está el privilegio de declinar la redacción de un dictamen en contra de las propias convicciones”. Y también una escuela de trabajo en equipo, porque los informes son debatidos en la Sección, en la Comisión Permanente y en el Pleno y “no prevalece ninguna opinión si no es compartida por la de otros iguales o superiores”, como recordaba un ilustre letrado en ocasión memorable”.
Nada mejor que completar las palabras de Romay sobre la época dorada del Consejo de Estado (donde se cimentó el gran prestigio que desde entonces atesora) con las del ex ministro de Justicia y ex presidente del Consejo, Fernando Ledesma: “…no cabe olvidar la importante doctrina legal consolidada durante los años transcurridos desde 1944 a 1978. Los dictámenes del Consejo de Estado de aquellos años supieron alumbrar -pese a las adversas condiciones- un conjunto de criterios vertebradores de las distintas categorías jurídicas en torno a las cuales se construyó el moderno Derecho Administrativo”.
El legado de los predecesores
La Constitución de 1978 dice en su artículo 107 que el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno y que una Ley Orgánica regulará su composición y competencia. Esa ley es la 3/1980, de 22 de abril y abre la etapa actual: el presente del Consejo de Estado. Un nombre simboliza lo que el Consejo de Estado ha aportado y supuesto en este casi medio siglo de democracia española: Landelino Lavilla, el Antoni Gaudí jurídico de la Transición. El inolvidable consejero permanente catalán de la Sección Primera (nombrado por el gobierno de Felipe González) es el ejemplo que inspira y el espejo en que se miran todos los que forman la gran familia del Palacio de los Consejos.
Landelino Lavilla supo conservar el legado que había recibido de sus predecesores y transmitirlo acrecentado a su sucesor, Miguel Herrero de Miñón, otro nombre mítico de nuestra vida pública y Padre de la Constitución que demuestra que el Consejo de Estado sigue viviendo en la mayor de las exigencias. Nada mejor que los versos de T. S. Eliot para dibujar esta fascinante e inagotable continuidad histórica: “Tiempo presente y tiempo pasado/ se hallan, tal vez, presentes en el tiempo futuro, / y el futuro incluido en el tiempo pasado.”
El Consejo tiene muchas fortalezas, muchos activos que contribuyen a su acrisolado e indubitado prestigio, pero tiene también su valiosísima joya de la corona: el cuerpo de Letrados del Consejo de Estado. Un cuerpo en el que se ingresa por una de las más rigurosas y difíciles oposiciones de la función pública española; unas oposiciones que convierten a los Letrados del Consejo de Estado en uno de los mejores bufetes de abogados del mundo, en auténticos príncipes del Derecho.
Las palabras de Tomás y Valiente
Marea pensar en lo que costarían los dictámenes del Consejo de Estado si, en vez de ser elaborados por sus letrados cobrando sueldos de funcionarios, lo fueran por los grandes despachos cobrando precios de mercado. El supremo órgano consultivo, en este caso, habría de multiplicar su presupuesto, al menos, por diez. Pero no nos preocupemos los sufridos contribuyentes porque esto no va a suceder y el Consejo nos seguirá saliendo muy barato a los españoles: los grandes bufetes pagan en metálico a sus abogados, el Consejo de Estado paga a sus letrados con gloria.
Quiero recordar unas palabras sobre esta institución, pronunciadas por el inolvidable consejero Francisco Tomás y Valiente en su toma de posesión: “Su poder, es el consejo; su arma, el Derecho; su instrumento, el trabajo; su premio, el prestigio, eso que los romanos llamaban la auctoritas”. Quiero también terminar mi homenaje a los quinientos años del Consejo de Estado, una Casa que lleva siglos habitando en la excelencia y sirviendo a los españoles, con unos versos de Rainer Maria Rilke: “Lo que transcurre aprisa/ pronto ha de pasar/ solo lo que queda/ nos inicia. /No pongáis, oh muchachos, vuestro arrojo/ en la velocidad/ ni en el empeño de volar”.