Nuestra Constitución conforma un parlamento con dos cámaras que tienen funciones concretas y bien definidas. Una de ellas es la iniciativa legislativa, que corresponde, según el art. 87, al Gobierno, al Congreso, al Senado o a las asambleas parlamentarias de las Comunidades Autónomas, además de posibilitar la denominada iniciativa legislativa popular.
Cuando es el Gobierno quien ejerce la iniciativa, lo hace mediante la presentación al Congreso de un proyecto de ley. En el resto de los casos, es una proposición de ley la que, tal como dispongan los reglamentos de las cámaras, deberá ser tramitada por el Congreso. En concreto, según el art. 89.2 CE, “las proposiciones de ley que, de acuerdo con el art. 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición”.
Se trata de un bicameralismo desigual, en el que la constituyente quiso dar preponderancia al Congreso, como sucede en muchos países de nuestro entorno, pero sin que ello pueda significar una merma en las funciones constitucionales del Senado. De hecho, en algunos supuestos tiene las mismas que el Congreso, por ejemplo, en la reforma constitucional y, en otros, incluso su competencia es determinante, como es en la aplicación del art. 155 CE, donde el Congreso no interviene.
Como acabo de constatar, el Senado cuenta con iniciativa legislativa y a su estudio nos dedicamos hace unos días cuando, el Grupo Parlamentario Popular organizó una jornada para analizar en qué forma y con qué efectos, se estaba desplegando. Organizaron dos mesas redondas. La primera, formada por políticos y moderada por Antonio Silván, contó con la participación de los antiguos presidentes del Congreso y del Senado Luisa Fernanda Rudi y Pío García Escudero, así como del letrado de las Cortes Alfredo Pérez de Armiñán. En la segunda, moderados por la diputada Cuca Gamarra, participamos los catedráticos de Derecho Constitucional Fernando Rey, Javier Tajadura y yo misma, como expertos independientes. El acto lo cerró el presidente del Partido Popular, Alberto Núñez Feijoo, quien anunció la presentación de un conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional así como el estudio de otras medidas jurídicas contra la Mesa del Congreso de los Diputados por la obstaculización que ésta realiza respecto de las proposiciones de ley remitidas por el Senado.
¿Qué está sucediendo para que se estén estudiando tales medidas? Como hemos explicado, el Senado tiene iniciativa legislativa reconocida por la Constitución, que se regula por su propio Reglamento. Ello comporta que es competente para preparar una proposición de ley, en un texto articulado, acompañado de una memoria justificativa que puede incluir una valoración de su coste económico. Debe ser suscrita por un grupo parlamentario o por 25 senadores. Una vez tramitada, en ponencia, comisión y pleno, de conseguir aprobarse, se remite al Congreso a los efectos de que éste continúe con su tramitación.
Aquí es donde aparece el problema. El Reglamento del Congreso, que establece (art. 125) que las proposiciones de ley que hayan sido tomadas en consideración por el Senado, serán tramitadas por el Congreso como tales proposiciones de ley (excluido el trámite de toma en consideración, porque ello ya ha sido realizado en el Senado). En la práctica, el Congreso no las tramita en la mayor parte de los casos, sino que se limita a prorrogar sucesivamente el plazo de enmiendas, dilatando innecesariamente su tramitación.
Ciertamente, el Reglamento del Congreso no establece límites a las prórrogas del plazo para presentar enmiendas, prórroga que, en principio, está establecida en 15 días hábiles y debe acordarla la Mesa del Congreso. Pero tampoco habilita a que puedan darse prórrogas sucesivas que lleguen a dejar aparcadas sine die las proposiciones de ley que le hayan sido enviadas por el Senado. En la práctica, y así lo corroboraron los expertos en Derecho parlamentario presentes en la Jornada, en la historia de nuestras cámaras, han sido habituales prórrogas que pueden llegar a ser de varias semanas, incluso de algunos meses. Pero nunca se había dado el caso de que, como está sucediendo, se acuerden más de 60 prórrogas sucesivas sobre una misma proposición de ley, y, que, en la gran mayoría de las que le ha enviado el actual Senado, la prórroga del plazo de enmiendas se esté acordando sistemáticamente, 30, 40 veces o más, impidiendo que las cámaras actúen dentro de las competencias que la Constitución, los reglamentos parlamentarios y las convenciones parlamentarias tienen normalmente establecidos.
El Senado, los senadores que han participado en la preparación de la proposición de ley enviada al Congreso, ven obstaculizadas así las prerrogativas constitucionales que, respecto de la función legislativa son propias del Estado de Derecho. Cuando un parlamento es constitucionalmente organizado en torno a dos cámaras, cada una de ellas es una institución política cuyas funciones se diseñan en la Constitución, se desarrollan en sus respectivos reglamentos y, en aquello que éstos no regulasen, entran en aplicación los buenos usos y prácticas propias del constitucionalismo democrático. Entre ellas la de no realizar obstruccionismo parlamentario, puesto que la obligación del Congreso, cuando recibe una proposición de ley del Senado, es la de tramitarla conforme al reglamento y los buenos usos parlamentarios, para que finalmente, pueda ser enmendada, aprobada o rechazada, puesto que es el Congreso quien tiene la última palabra. Pero una cosa es rechazarla, a lo largo de su tramitación y otra no tramitarla mediante el fraude de ley que consiste en la prórroga sucesiva del plazo de enmiendas, impidiendo así la tramitación.
¿Qué puede hacer el Senado ante esta puesta en riesgo del Estado de Derecho, cuando se viola sistemáticamente la obligación de dar trámite a una proposición de ley? Podemos considerar, y así lo hicimos en la Jornada de estudio habida en el Senado, que caben tanto la presentación de recursos internos como la elevación del caso a instancias europeas.
Internamente es posible la presentación de recursos de amparo por parte de los senadores que han preparado la proposición de ley, así como la interposición de un conflicto de atribuciones, por parte del Senado contra el Congreso, en ambos casos, ante el Tribunal Constitucional.
El recurso de amparo se podría basar en el art. 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), cuando dispone que las decisiones o actos sin valor de ley emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos podrán ser recurridos dentro del plazo de tres meses una vez que adquieran firmeza conforme a las normas internas de las cámaras. Lo que se estaría violando es el art. 23 de la Constitución, que reconoce a todo ciudadano el derecho fundamental de participación política, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
El conflicto de atribuciones está también regulado en la LOTC, arts. 59.1.c) y 73 a 75, por vulneración del art. 87 de la Constitución en el que se atribuye iniciativa legislativa, entre otros, al Senado. Existe jurisprudencia constitucional que se podría invocar al respecto, por ejemplo, la STC 234/2000, cuando la Mesa del Senado no admitió a trámite una declaración de urgencia pretendida por el Gobierno sobre un proyecto de ley. En este caso, el conflicto entre el Gobierno y el Senado, como conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales, se fundamentó en que el Senado invadió las atribuciones constitucionales del Gobierno. En el supuesto actual que estamos examinando, sería el Congreso, concretamente la Mesa de esta cámara, quien estaría invadiendo la competencia de iniciativa legislativa que la Constitución reconoce al Senado.
También las distintas organizaciones europeas pueden entender de este asunto, tanto el Consejo de Europa como la Unión Europea. El fundamento de esta competencia, que en principio tendría carácter consultivo, se sitúa en los “Criterios de verificación del Estado de Derecho” establecidos por la Comisión de Venecia el 6-7 de septiembre de 2016 y aprobados el 11 de octubre de 2017. Entre los estándares europeos que regulan estos criterios de verificación, aparece un capítulo relativo a la “Legalidad”, que se sustenta en la consideración de que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE, el Estado de Derecho incluye el respeto a la supremacía constitucional y el imperio de la ley, así como el equilibrio institucional y una distribución de poderes ajustada a través de un sistema de pesos y contrapesos. La existencia de dos cámaras en un parlamento debe contextualizarse en tales criterios.
Por ello, cuando la Comisión de Venecia desgrana los indicadores de la “legalidad” enumera varios que son de entera aplicación a nuestro caso: seguir el procedimiento democrático como garantía, el cumplimiento de la ley sin la existencia de bloqueos, la revisión interna de los proyectos y proposiciones de ley por parte del legislador, la necesidad de remover los obstáculos que puedan aparecer por deficiente regulación del procedimiento legislativo, la predictibilidad de las leyes y su estabilidad y consistencia o el respeto del principio de confianza legítima.
Estos estándares son también tenidos en cuenta para la elaboración de los Informes anuales sobre el Estado de Derecho elaborados por la Comisión Europea y su vulneración puede constituir también un fundamento para el inicio de los procedimientos de control que la UE puede interponer al respecto: un diálogo estructurado, un procedimiento pre-artículo 7 TUE o, si con los procedimientos “suaves” no se da respuesta cumplida al problema, directamente un recurso de incumplimiento contra el Estado concernido ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.